近日，《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例》（下稱《條例》）正式公布，定于今年4月1日起施行?！稐l例》共34條，從建設(shè)主體、使用規(guī)范到監(jiān)督檢查，針對公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)構(gòu)建起一整套權(quán)責(zé)分明、邏輯清晰的管理體系。不少觀點認(rèn)為，其出臺填補(bǔ)了公共安全視頻系統(tǒng)管理的法律空白，對加強(qiáng)個人隱私保護(hù)等具有重要意義。

具體來看，《條例》回應(yīng)社會關(guān)切，不僅明確了賓館、宿舍、衛(wèi)生間等禁止安裝圖像采集設(shè)備場所責(zé)任人的管理職責(zé)，還提出在非公共場所安裝監(jiān)控，不得危害公共安全或者侵犯他人權(quán)益，以及傳播收集到的視頻圖像信息等要求。

歷時8年敲定，兩次公開征求意見

據(jù)南都·隱私護(hù)衛(wèi)隊了解，早在2016年11月，公安部會同有關(guān)部門起草的《條例》面向社會公開征求意見，其后多年未再有消息。直到2024年4月，該法規(guī)再次公開征求意見，彼時更名為《公共場所視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例》。同年12月，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過《條例（草案）》，后于近日公布全文。

歷時8年敲定，其間兩次公開征求意見，《條例》此時出臺有何背景和意義？

中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員肖尤丹表示，《條例》統(tǒng)籌了維護(hù)公共安全、保障個人合法權(quán)益和推動行業(yè)與技術(shù)發(fā)展，進(jìn)一步明確了視頻系統(tǒng)安裝、使用與管理的法定主體及其權(quán)責(zé)劃分，務(wù)實回應(yīng)了社會重大關(guān)切。在當(dāng)前人工智能技術(shù)快速發(fā)展，視頻監(jiān)控系統(tǒng)變得更加高效智能的大背景下，其出臺為應(yīng)對隱私和數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)等提供了制度框架。

《條例》顯示，其立法目的是規(guī)范公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理，維護(hù)公共安全，保護(hù)個人隱私和個人信息權(quán)益。浙江理工大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院副院長郭兵認(rèn)為，這是為落實《個人信息保護(hù)法》第26條而制定的配套行政法規(guī)。

個保法第26條規(guī)定，在公共場所安裝圖像采集、個人身份識別設(shè)備，應(yīng)當(dāng)為維護(hù)公共安全所必需，遵守國家有關(guān)規(guī)定，并設(shè)置顯著的提示標(biāo)識。所收集的個人圖像、身份識別信息只能用于維護(hù)公共安全的目的，不得用于其他目的等。

什么是公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)？《條例》給出定義，公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)是指通過在公共場所安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施，對涉及公共安全的區(qū)域進(jìn)行視頻圖像信息收集、傳輸、顯示、存儲的系統(tǒng)。

《條例》明確，縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)、使用的指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)、使用的相關(guān)管理工作?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公共安全視頻系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有資源，避免重復(fù)建設(shè)。

明確賓館民宿等場所責(zé)任人的防偷拍義務(wù)

近年來，各類侵犯個人隱私的偷拍事件屢見不鮮，已成為公眾的一塊“心病”?！稐l例》明確了禁止安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施的四類公共場所區(qū)域、部位。

具體包括：旅館、飯店、賓館、招待所、民宿等經(jīng)營接待食宿場所的客房或者包間內(nèi)部；學(xué)生宿舍的房間內(nèi)部，或者單位為內(nèi)部人員提供住宿、休息服務(wù)的房間內(nèi)部；公共的浴室、衛(wèi)生間、更衣室、哺乳室、試衣間的內(nèi)部；安裝圖像采集設(shè)備后能夠拍攝、窺視、竊聽他人隱私的其他區(qū)域、部位。

《條例》還要求，對上述區(qū)域、部位負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常管理和檢查，發(fā)現(xiàn)在前款所列區(qū)域、部位安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)立即報告所在地公安機(jī)關(guān)處理。

郭兵認(rèn)為，這一規(guī)定是對近年來違法偷拍現(xiàn)象泛濫的回應(yīng)，意義重大。此前新修訂的《廣東省旅館業(yè)治安管理規(guī)定》曾在全國率先明確了旅館有防偷拍的責(zé)任，要求旅館確?？头績?nèi)沒有安裝偷窺、偷拍、竊聽等設(shè)備。如今《條例》將類似規(guī)定上升為國家立法，將有利于打擊偷拍行為，加強(qiáng)個人隱私保護(hù)。

肖尤丹指出，這一規(guī)定非常重要且關(guān)鍵。不僅擁有社會共識基礎(chǔ)，對經(jīng)營管理主體要求明確、責(zé)任具體，制度針對性、操作性都非常強(qiáng)，可以預(yù)期能夠有效落地實施，切實保障公民權(quán)益，遏制防范部分經(jīng)營管理主體不作為。

偷拍將受到哪些懲罰？《條例》明確，違法安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施的，由公安機(jī)關(guān)沒收相關(guān)設(shè)備設(shè)施，刪除所收集的視頻圖像信息，對違法個人并處5000元以上1萬元以下罰款；偷窺、偷拍、竊聽他人隱私，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

對相應(yīng)區(qū)域、部位負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的單位或者個人未履行日常管理和檢查義務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正或者造成嚴(yán)重后果的，對違法個人處5000元以上1萬元以下罰款，對違法單位處1萬元以上2萬元以下罰款等。

郭兵認(rèn)為這一處罰標(biāo)準(zhǔn)較為合理。我國《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)中均有針對偷拍盜錄等違法犯罪行為的規(guī)定，這是一項轉(zhuǎn)致條款。

肖尤丹表示，在責(zé)任承擔(dān)方面，上述規(guī)定可以組合使用，而非只能從輕到重選擇。比如，有人為了實施偷窺、偷拍行為，在酒店房間內(nèi)非法安裝竊聽、竊照器材，無論最后是否偷窺成功，都可能被沒收器材、處以罰款，同時被追究治安處罰甚至刑事責(zé)任。

非相關(guān)責(zé)任人不得在公共場所安裝監(jiān)控

據(jù)南都·隱私護(hù)衛(wèi)隊梳理，《條例》第七條明確了主要公共場所公共安全視頻系統(tǒng)的建設(shè)主體，其大致根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和主要公共場所劃分了兩類責(zé)任方。

城鄉(xiāng)主要路段、行政區(qū)域道路邊界、橋梁、隧道、地下通道、廣場、治安保衛(wèi)重點單位周邊區(qū)域等公共場所的公共安全視頻系統(tǒng)，由縣級以上地方人民政府按照建設(shè)規(guī)劃組織有關(guān)部門建設(shè)，納入公共基礎(chǔ)設(shè)施管理。

商貿(mào)會展中心、文旅娛樂場所、教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)等人員聚集場所；出入境口岸（通道）、機(jī)場、鐵路汽車客運(yùn)站、城市軌道交通站等交通樞紐；客運(yùn)列車、船舶等大中型公共交通工具；高速公路、普通國省干線的服務(wù)區(qū)等，其公共安全視頻系統(tǒng)由對相應(yīng)場所負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的單位按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，安裝圖像采集設(shè)備的重點部位由縣級以上地方人民政府各有關(guān)部門按照職責(zé)分工指導(dǎo)確定。

肖尤丹告訴南都·隱私護(hù)衛(wèi)隊，上述規(guī)定明確了地方政府的主體責(zé)任，明確了建設(shè)單位建設(shè)安裝的合理性、合規(guī)性以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。不過，這并不意味著條款中涉及的公共場所都必須強(qiáng)制安裝視頻系統(tǒng)。

《條例》還提到，在第七條規(guī)定之外的其他公共場所安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)為維護(hù)公共安全所必需，僅限于對該場所負(fù)有安全防范義務(wù)的單位或者個人安裝，其他任何單位或者個人不得安裝。

肖尤丹認(rèn)為，這是對第七條規(guī)定外的其他公共場所安裝視頻系統(tǒng)的主體限制與強(qiáng)制性合規(guī)要求。由于公共場所的制度內(nèi)涵和外延比較復(fù)雜，也會在不同區(qū)域存在差異，該條款針對的可能是金融服務(wù)場所、宗教場所、社會福利機(jī)構(gòu)等其他公共場所。

值得一提的是，非公共場所能否安裝圖像采集設(shè)備？近年來，“家門口裝攝像頭違法嗎”等話題多次引發(fā)熱議，也涌現(xiàn)了一批實踐案例?！稐l例》對此類情形作出規(guī)定，在非公共場所安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施，不得危害公共安全或者侵犯他人的合法權(quán)益，對收集到的涉及公共安全、個人隱私和個人信息的視頻圖像信息，不得非法對外提供或者公開傳播。

公開傳播監(jiān)控畫面需采取嚴(yán)格保護(hù)措施

公共場所采集圖像信息屬于一種同意豁免情形，那么誰才可以查閱這些圖像信息，哪些畫面可以公開？

近年來，因公開監(jiān)控畫面而引發(fā)的隱私爭議屢見不鮮。據(jù)報道，去年9月，武漢某小區(qū)一位七旬老人在電梯里大便失禁，監(jiān)控視頻被物業(yè)發(fā)布在業(yè)主群內(nèi)，老人不堪壓力自殺身亡。同年7月，一位山西網(wǎng)友在網(wǎng)上發(fā)布某小區(qū)多個監(jiān)控視頻，畫面涉及多名年輕女性乘坐電梯和室外活動，后涉事保安被開除。

《條例》對于國家機(jī)關(guān)、個人查閱調(diào)取視頻圖像信息的權(quán)限、程序作出嚴(yán)格規(guī)范。具體而言，國家機(jī)關(guān)查閱、調(diào)取公共安全視頻系統(tǒng)收集的視頻圖像信息，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行，并嚴(yán)格遵守保密規(guī)定等。為了保護(hù)自然人的生命健康、財產(chǎn)安全，經(jīng)公共安全視頻系統(tǒng)管理單位同意，本人、近親屬或者其他負(fù)有監(jiān)護(hù)、看護(hù)、代管責(zé)任的人可以查閱關(guān)聯(lián)的視頻圖像信息。

在公開傳播方面，《條例》要求嚴(yán)格保護(hù)個人、組織相關(guān)信息。個人不得非法對外提供或者公開傳播獲悉的涉及公共安全、個人隱私和個人信息的視頻圖像信息。公共安全視頻系統(tǒng)收集的視頻圖像信息被依法用于公開傳播，可能損害個人、組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)對涉及的人臉、機(jī)動車號牌等敏感個人信息，以及法人、非法人組織的名稱、營業(yè)執(zhí)照等信息采取嚴(yán)格保護(hù)措施。

郭兵指出，這是對當(dāng)前一些地方濫用監(jiān)控設(shè)備行為的一種回應(yīng)。“比如在某些熱點事件中，有的部門或者個人會把監(jiān)控記錄直接發(fā)布出去，嚴(yán)格來說這種做法是不符合我國個人信息保護(hù)等法律法規(guī)要求的，嚴(yán)格規(guī)范國家機(jī)關(guān)、個人查閱調(diào)取視頻圖像信息的權(quán)限、程序很有必要。”

《條例》明確個人可在一定條件下可以查閱關(guān)聯(lián)視頻圖像信息，是否為保障《個人信息保護(hù)法》中個人查閱權(quán)的一種體現(xiàn)？

郭兵認(rèn)為二者并不完全相同。原因一是公共視頻圖像信息系統(tǒng)并不能確定就包含了某個人的圖像信息，有可能只是推測；二是《條例》規(guī)定行使查詢權(quán)需經(jīng)相關(guān)管理單位同意。但個保法中查詢權(quán)的行使無需經(jīng)過個人信息處理者同意，這是個人信息處理者的一項義務(wù)。

采寫：南都記者 樊文揚(yáng)